Os Conselhos Estaduais constituem uma das mais relevantes expressões da democracia participativa e do controle social, funcionando como espaços permanentes de formulação, fiscalização e aperfeiçoamento das políticas públicas. No centro dessa estrutura institucional estão os conselheiros estaduais e seus presidentes, agentes investidos em verdadeiro múnus público, exercendo função de inequívoco interesse coletivo, sem vínculo empregatício e, via de regra, sem qualquer remuneração.

Essa característica honorífica, contudo, jamais pode ser interpretada como autorização para que o Estado se beneficie ilimitadamente do tempo, da disponibilidade e da dedicação desses cidadãos. Pelo contrário, justamente por se tratar de uma colaboração voluntária em favor da Administração Pública, impõe-se uma interpretação jurídica marcadamente garantista, capaz de assegurar que o exercício do múnus público não represente prejuízo funcional, financeiro ou pessoal àqueles que aceitam valorosamente servir ao Estado.

Os conselheiros não recebem salários ou gratificações pelo desempenho de suas atribuições. As diárias possuem natureza meramente indenizatória, destinando-se exclusivamente ao custeio de despesas com deslocamento, alimentação e hospedagem, sendo que na maioria dos estados, o valor carece de urgente atualização, pois na maioria das vezes não cobre sequer os custos básicos propostos. Assim, embora a legislação assegure o abono do ponto durante a participação nas atividades oficiais, permanece uma lacuna normativa quanto ao tempo extraordinário efetivamente dedicado ao Estado, especialmente em viagens prolongadas, deslocamentos interestaduais, reuniões extensas, vistorias em parceria com outras instituições, representação do Conselho em eventos públicos e privados, bem como demais demandas extraordinárias.

Sob uma ótica garantista, essa lacuna não pode ser interpretada em desfavor do cidadão que se disponibiliza ou é convocado ao serviço público. Ao contrário, deve prevalecer a máxima constitucional da proteção da dignidade da pessoa humana, da valorização do trabalho e da boa-fé objetiva que rege toda a atuação administrativa.
O ordenamento jurídico já reconhece que o empregador de origem é obrigado a considerar como efetivo exercício todo o período em que o conselheiro permanece à disposição do Estado, inclusive durante os deslocamentos necessários ao cumprimento da missão institucional. Não se trata de mera liberalidade administrativa, mas de garantia legal destinada a impedir prejuízos funcionais, descontos remuneratórios ou qualquer espécie de sanção disciplinar decorrente do cumprimento do dever público.

Entretanto, essa proteção revela-se incompleta quando o Estado passa a exigir jornadas incompatíveis com a realidade profissional e familiar dos conselheiros, consumindo horas de descanso, finais de semana, períodos noturnos e extensos deslocamentos, apesar de necessário para o perfeito cumprimento das atividades, sem qualquer mecanismo de compensação.
A Constituição Federal não autoriza que a Administração Pública obtenha vantagem patrimonial às custas do sacrifício desproporcional do cidadão. Incide aqui o princípio da vedação ao enriquecimento sem causa, positivado no artigo 884 do Código Civil e reiteradamente reconhecido pela jurisprudência.

O tempo constitui o maior patrimônio jurídico da pessoa. Quando o Estado dele se apropria além do estritamente necessário, sem qualquer forma de equilíbrio ou compensação, aproxima-se de uma utilização abusiva da colaboração cívica.
Também os princípios da razoabilidade, da proporcionalidade, da eficiência e da proteção da confiança legítima são algumas das bases do poder de convocação dos conselhos e das autoridades responsáveis por sua gestão.

A situação torna-se ainda mais sensível quando se analisa a figura do Presidente de algum Conselho. Embora exerça mandato honorífico, o Presidente assume responsabilidades significativamente superiores às dos demais conselheiros. É ele quem responde institucionalmente pela condução das reuniões, pela execução das deliberações colegiadas, pela assinatura de atestados de funcionamento de instituições, assinatura de resoluções, pelo acompanhamento de inúmeros processos administrativos, pela interlocução com os órgãos de controle, pelo cumprimento de prazos legais e administrativos (Ministério Público, etc) e, algumas vezes, participa de decisões que acarretarão despesas vinculadas ao Conselho, especialmente quando o mesmo possui “Fundos” próprios.

Não raramente, essas atribuições extrapolam em muito o período das reuniões ordinárias, exigindo disponibilidade permanente para decisões urgentes, representação institucional (e solução de demandas imprevisíveis.

Sob a ótica garantista, é incompatível com o Estado Democrático de Direito atribuir tão elevado grau de responsabilidade sem assegurar condições mínimas para seu adequado exercício.
Não se pode exigir que o Presidente responda pessoalmente por eventual atraso no cumprimento de obrigações legais (exemplo: requisições do Ministério Público Estadual para realização de vistorias com prazo, etc) e administrativas, se a própria Administração deixa de lhe oferecer mecanismos que permitam compatibilizar/flexibilizar suas responsabilidades públicas com seu vínculo profissional de origem.
A compensação de horas, quando da extensão do horário normal de trabalho diária ou fora do horário de expediente normal, precisa “data venia”, ser compensada em outro dia de trabalho do servidor, evitando que após excessivas horas destinadas ao Conselho, seja analisando e assinando pareceres/documentos (com urgência de prazo, visto a necessidade que as instituições solicitantes têm em relação a posse de um atestado de funcionamento, por exemplo), em reuniões, treinamentos, eventos ou viagens, o servidor seja demasiadamente sobrecarregado, ou mesmo, precise deixar de atuar quando precisa, o que poderia causar eventual problema funcional para o Presidente do Conselho.

Mais do que um direito individual, trata-se de verdadeira garantia institucional do próprio Conselho. Um Presidente impedido de atender demandas urgentes por absoluta impossibilidade de compensar seu tempo de trabalho corre o risco de comprometer a continuidade administrativa do colegiado, gerar atrasos em processos decisórios e expor toda a instituição à insegurança jurídica. Em outras palavras, proteger o Presidente quanto a sua carga horária de trabalho, lhe permitindo compensar as horas excedentes/fora do horário normal, significa proteger o funcionamento do Conselho.

Da mesma forma, proteger os conselheiros significa preservar a participação social qualificada. Sem garantias mínimas, profissionais altamente capacitados tenderão a recusar convites para integrar os colegiados ou deixarão seus mandatos precocemente (o que já vem acontecendo com frequência em diversos conselhos), produzindo um preocupante esvaziamento técnico das instâncias de controle social.

O Direito Administrativo contemporâneo oferece instrumentos suficientes para superar essa lacuna normativa. A analogia com os regimes jurídicos dos servidores públicos, aliada aos princípios da isonomia, da proteção da confiança, da segurança jurídica e da eficiência administrativa, autoriza plenamente a edição de resoluções, portarias ou regulamentos internos que disciplinem mecanismos de compensação de horários, banco de horas (a omissão legislativa/administrativa não pode acarretar prejuízos ao servidor de boa-fé), e demais medidas destinadas a assegurar condições adequadas para o exercício do múnus público. Essas providências não configuram privilégios.
Representam, na realidade, garantias institucionais destinadas a preservar a independência, a autonomia e a efetividade dos Conselhos Estaduais, fortalecendo o controle social e protegendo aqueles que colocam seu conhecimento técnico, seu tempo e sua responsabilidade a serviço do interesse público. São dias e noites nas perigosas estradas brasileiras, distância da família, etc.
Reconhecer juridicamente o valor do tempo do conselheiro e, sobretudo, do Presidente do Conselho, significa reconhecer que o Estado também possui deveres para com aqueles que gratuitamente colaboram com sua missão constitucional.

O fortalecimento dos Conselhos não depende apenas de normas que imponham responsabilidades aos seus membros. Depende, igualmente, de um sistema jurídico que lhes assegure proteção, previsibilidade e condições reais para exercer um múnus público de elevada relevância institucional que afeta diretamente a população.

Em um Estado Justo, Legalista e Garantista, quem serve ao interesse público não pode suportar, sozinho, o peso da própria dedicação. A proteção do conselheiro e do Presidente não representa favor da Administração, mas verdadeira exigência dos princípios constitucionais da dignidade da pessoa humana, da segurança jurídica, da boa-fé administrativa e da proporcionalidade, assegurando que o exercício da cidadania jamais se transforme em fonte de prejuízo pessoal para quem escolheu servir ao Estado.

Os conselheiros, “pessoas do bem”, merecem apenas o mínimo: nossa gratidão e respeito institucional.

Fernando Henrique da Silveira – Advogado com Doutorado em Ciências Jurídicas e Sociais; Pós-graduado em Direito Penal e Processual Penal, Licitações e Contratos, Formação para o Ensino Superior, etc; Palestrante, Jornalista e radialista; Membro Consultivo da Comissão de Políticas sobre Drogas da OAB/SC.