Gustavo Amorim

Em um contexto reformas e de aumentos da carga tributária sem limites, o Governo Federal apresentou em 18/03/2025, o Projeto de Lei n. 1.087/2025, que institui o chamado Imposto de Renda Pessoa Física Mínimo (IRPFM). Sob o pretexto de viabilizar a isenção do Imposto de Renda da Pessoa Física (IRPF) para rendas de até R$ 5.000,00 mensais – uma medida bem-vinda para o contribuinte de baixa renda –, o PL esconde, ou pelo menos não declara abertamente, que o verdadeiro objetivo é intensificar a tributação sobre as chamadas “altas rendas”. O risco que está na mesa para avaliação é o de que a taxação mínima para os “super ricos” se transforme em mais um fardo para todos os contribuintes. Em um sistema já marcado pela tributação regressiva, pela complexidade, pela instabilidade e pelo desequilíbrio na relação fisco-contribuinte, qualquer modificação que crie tributo precisa de ampla avaliação. Este artigo defende que o problema não está no conceito do IRPFM, mas no contexto em que ele surge.

O Conceito do IRPFM

A ideia do PL do IRPFM é relativamente simples, embora apresente complexidades em casos específicos, a depender de situações específicas de contribuintes. Porém, o que se precisa se saber neste momento de debate legislativo, é que como regra geral, o projeto cria um imposto mínimo para pessoas físicas que serão classificadas como de “altas rendas”.

Resumidamente, a legislação identifica primeiramente se a pessoa física é considerada de alta renda, porque neste caso será considerada contribuinte do IRPFM, se sujeitando assim à apuração do imposto. A legislação prevê que entram nessa classificação todos aqueles contribuintes que auferirem rendas anuais superiores a R$ 600.000,00, considerando neste cálculo todas as fontes de rendas, inclusive isentas, como lucros e dividendos, exceto ganhos de capital.

Em um segundo momento apura-se a base de cálculo do IRPFM. Ela abrange todos os rendimentos, incluindo lucros distribuídos, mas permite determinadas exclusões, tais como indenizações, aposentadorias por moléstias graves e rendimentos isentos (poupança, LCI, LCA, CRI, CRA, debêntures incentivadas, etc.).

Para receitas entre R$ 600.000,00 e R$ 1.200.000,00, a alíquota será progressiva linearmente de 0% a 10%, sendo que a partir desta quantia a alíquota será fixa de 10%.

Outro ponto de destaque é que há uma interrelação do IRPFM tanto com o IRPF quanto com o IRPJ/CSLL. Isso porque, se após o cálculo regular do IRPFM se identificar que os pagamentos e retenções a título de IRPF são insuficientes ao adimplemento do IRPFM, o contribuinte deverá efetuar a complementação. Se superiores, não há complementação a ser realizada pelo contribuinte. E também há um teto que limita a incidência do IRPFM. A proposta da legislação traz como limite a carga tributária sobre a renda das empresas (34%). Então a tributação combinada da pessoa física com a das pessoas jurídicas de quem a pessoa física recebe dividendos não ultrapassará essa grandeza, considerando inclusive rendimentos no exterior.

Muito embora se pareça com um “ajuste após o ajuste”, ou um “adicional de imposto de renda”, ele possui todas as características de um tributo: materialidade, territorialidade, contribuinte, base de cálculo, alíquota, etc. Parece muito com o finado Adicional de Imposto de Renda dos Estados, autorizado pelo Constituinte, mas enterrado pela EC 03/1993. Talvez esse seja o seu primeiro desafio nos Tribunais.

Nota-se, também, que é possível que um determinado contribuinte seja considerado de alta renda, mas ainda assim não tenha que pagar esse adicional, porque os cálculos para definição como contribuinte e para pagamento efetivo consideram bases diferentes. Para que estas pessoas físicas que que estão na zona fronteiriça (são contribuintes, mas não precisam recolher IRPFM), é provável que o objetivo seja monitorar as rendas através das obrigações acessórias que serão exigidas dos “contribuintes”.

Muito resumidamente, sofrerá a incidência quem tiver rendas que não tenham sido minimamente tributadas, isto é, que em um ano suplantem R$ 600.000,00 e não ultrapassem R$ 1.200.000,00, com alíquota mínima crescente linearmente de 0% a 10%, e naquilo que ultrapassar R$ 1.200.000,00, a alíquota mínima será de 10%.

Em resumo, o IRPFM traz um conceito que isoladamente parece adequado, já que incorpora uma tributação mínima da renda em 10%. Não traz progressividade plena porque não possui alíquotas progressivas para além daquelas previstas na legislação regular de IRPF (de até 27,5%), mas é razoável se analisado individualmente e também internacionalmente. O problema é o contexto em que está sendo criado.

O Contexto das Reformas Tributárias em Curso: Um Sistema Regressivo que Tende a Continuar Assim

O Brasil vive um ambiente tributário que pode ser considerado hostil: sistema complexo, desequilíbrio processual na relação fisco-contribuinte, carga que beira os 34% do PIB (em 2021, bem acima dos 22% da época da Constituição de 1988), com aumentos reais na arrecadação que superam a inflação, mas que nunca parecem suficientes para o Estado. Recursos mal aplicados, emissão de títulos para maquiar contas públicas e um federalismo que penaliza estados produtores muito além do razoável. Tudo isso compõe um quadro de insuficiência crônica, onde o argumento de que “sempre falta mais” justifica novas tributações. Aliás, alcançamos a média assustadora de um aumento tributário a cada trinta e sete dias.

Foi nesse ambiente sobreveio primeiro a reforma tributária do consumo, que precedeu a reforma da renda. A do consumo, instituída pela Emenda Constitucional n. 132/2023 e regulamentada pela Lei Complementar n. 214/2025, prometia simplificação ao substituir IPI, PIS, COFINS, ICMS e ISS pelo IBS (Imposto sobre Bens e Serviços, gerido por Estados e Municípios) e pela CBS (Contribuição sobre Bens e Serviços, gerida pelo governo Federal).

No entanto, o que vimos foi o oposto: mais de 500 artigos em uma lei, exceções por todos os lados, uma transição confusa até 2033, e o IPI mantido, ainda que em parte, apesar da criação do Imposto Seletivo (IS) que deveria substituí-lo integralmente. Simplificação? Isso não ocorreu. Pelo menos por enquanto. O que se desenha nesta reforma é um aumento na tributação sobre o consumo de serviços, enquanto o consumo de bens escapou, em tese, do aumento previsto nesta reforma.

Para parte da população de baixo poder aquisitivo esse aumento da tributação sobre o consumo deverá ser compensado pelo mecanismo do chamado cashback, pelo qual este contribuinte terá direito à devolução desses tributos sobre itens considerados essenciais, com percentuais fixos para a CBS (100%) e mínimos para o IBS (20%), que também poderá incidir sobre outros produtos não essenciais. Bem sabemos que será utilizado politicamente.

Foi nesse contexto de uma primeira reforma do consumo que chega a vez da segunda etapa da reforma, que procura modificar a tributação da renda, tendo o IRPFM como protagonista. Porém o somatório das reformas preocupa.

Fazendo um balanço do que foi aprovado na reforma do consumo e nesta proposta de reforma da renda, tem-se a primeira impressão (ou preconceito mesmo) de que o governo optou por “reformas” em etapas suaves, para que a maioria não perceba que o verdadeiro problema é o somatório das reformas, o conjunto da obra, o aumento desenfreado da tributação. Sabemos que a diferença entre o remédio e o veneno é a quantidade. Também sabemos que existem mecanismos de calibração de alíquotas da CBS/IBS que, se funcionarem corretamente, podem resultar na redução da alíquota média hoje estimada em 28%, em compensação ao aumento da tributação da renda pelo IRPFM. Mas falta confiança no Estado. O que se visualiza, a tirar pelos exemplos pretéritos, é que os mecanismos não funcionarão adequadamente. Aparecerá outra urgência e teremos apenas aumentos, sem reduções compensatórias. Estamos aí como reiteradas exceções ao arcabouço fiscal.

Então não há como não ficar incomodado ou preocupado com o pior cenário. Ele é a regra, infelizmente.

Contudo, o que é pior para quem acompanha o direito tributário, é a perda de uma chance, a perda do momento político propício para aprovação de uma reforma adequada. Se fosse para fazer uma reforma tributária bem-feita, e acredito que nesse ponto há quase unanimidade entre os tributaristas e economistas (algo muito difícil), as medidas focariam em uma reforma que tributasse mais a renda, menos a produção e o consumo, menos a contratação de trabalho, deixando o sistema mais progressivo, mais justo. Colocando de maneira mais simples e objetiva, bastaria aprovar o IRPFM e reduzir significativamente todo o resto da tributação. Perdemos essa chance e provavelmente não teremos outra oportunidade tão cedo.

O Contribuinte Não Aguenta Mais Aumentos de Tributos:

Tomando por base os dados utilizados pelo grupo de trabalho formado na Câmara dos Deputados para elaboração da proposta de reforma tributária do consumo, relativos ao ano de 2021 (Carta de Conjuntura n. 60/2023/IPEA), a carga tributária do país foi estável ao longo dos últimos anos (34%), e essa se subdivide entre tributos federais (66,3%), estaduais (26,8%) e municipais (6,9%). Do valor total da arrecadação, a tributação incide sobre o consumo de bens e serviços (42,5%), renda (23,7%), previdência (19,5%), salários (6,3%) e propriedade (4,9%).

Estes números se mostram muito abstratos. Então vamos a um caso prático.

Se analisar por exemplo os dados da AMBEV[i] (Demonstração do Valor Adicionado), artigo de consumo muito popular e mais palatável, veremos que o Estado (União, Estados e Municípios) fica com praticamente 60% da riqueza gerada na venda desses produtos. Isso repercute no preço e o pobre não deixou, nem deixará de tomar cerveja ou de beber refrigerante (só para não esquecer da falência da seletividade – outro assunto que merece atenção). Um estudo do IDV[ii] aponta que a carga tributária nominal sobre o consumo 43,57%, e a carga tributária efetiva sobre o consumo das famílias é de 77,20%. O governo já é o maior “sócio” de qualquer empresa que produz bens de consumo. Agora pretende igualar na prestação de serviços. É uma intervenção na atividade econômica e na propriedade às avessas, disfarçada.

O que os defensores desse aumento desenfreado da carga tributária não compreendem é que todo aumento tributário repercute para o cidadão: preços sobem, investimentos fogem, informalidade cresce, como bem esclarece a sempre presente “Curva de Lafer”, e a economia pode colapsar. Onde estão os economistas para ajudar a dizer “chega”?

Em conclusão, não somos contra tributar mais a renda; somo favoráveis, inclusive ao IRPFM, com eventuais ajustes. Mas somos contra o contexto dessa proposta: aumentar a tributação do consumo (via reforma de bens/serviços) e da renda (via IRPMF), simultaneamente, é demais.

O direito tributário, por mais importante que seja, não corrige desigualdades sociais, isso é ilusão política. Em um sistema onde o contribuinte já é atropelado na relação processual com o fisco (honorários sucumbenciais diferenciados, precatórios atrasados, in dubio pro fisco, argumentos econômicos no judiciário e por aí afora), esse aumento aumenta agrava ainda mais a já desequilibrada relação fisco-contribuinte.

Para arrematar, problema é que além de reformar o consumo e a renda, os idealizadores pretendem fazer ainda outras reformas. As propostas do “Grupo de Trabalho” que traz a “CARTA DE CONJUNTURA” n. 60/2023 do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), divulgada em 06 de julho de 2023, defendem claramente que a “reforma tributária é um processo cuja mudança da tributação do consumo representa apenas a primeira etapa. Desse modo, o GT, propõe mudança na legislação do Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA), do Imposto sobre Transmissão Causa Mortis e Doação (ITCMD) e do Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU). O princípio é eliminar privilégios. No caso do IPTU, inclui-se veículos aquáticos sob o mesmo arcabouço legal dos terrestres. Para o ICTCMD, implanta-se progressividade e, para o IPTU, disciplina-se nacionalmente regras gerais que permitam realizar o potencial arrecadatório de imóveis com alta valorização”.

É até mesmo assustador ver que pretendem aumentar ainda mais a tributação além do aumento do consumo e da renda. Por isso não é de se classificar como totalmente inapropriado, por exemplo, o projeto que pretende acabar com todo o IRPF e o IRPJ (PL 4.329/2025). Há um limite à tributação e ele está sendo extrapolado.

Alguns Problemas Já Identificados no IRPFM:

Apesar das críticas gerais ao contexto, alguns problemas precisam ser identificados na proposta da legislação:

– Uma Taxação Mínima que Deve Virar Máxima Rapidamente: Como primeiro ponto de atenção, ao que parece o fisco faz o que eu chamo de planejamento tributário invertido. Hoje, “super rico” é quem soma R$ 600.000,00 anuais; amanhã, com inflação e reajustes parciais das bases de incidência (lembrando que a inflação é controlada pela emissão de moeda pelo próprio Governo), o “super rico” será ser você. A tirar pelo histórico da tabela do IRPF, que nunca é corrigida adequadamente, pode se dar isso como certo. Então a falta de previsão legal para correção monetária neste sentido traz um alerta quanto aos objetivos não declarados da proposta.

– Relação do IRPFM com o IRPJ/CSLL: A fórmula adotada pela proposta adota um mecanismo pelo qual a soma dos tributos sobre o lucro cobrados na pessoa jurídica e os tributos cobrados sobre os lucros e dividendos distribuídos à pessoa física (na forma do IRPFM) ou ao exterior ultrapassará percentual do lucro contábil da pessoa jurídica equivalente à soma das alíquotas do IRPJ e da CSLL. Porém a legislação parece ignorar que a complexidade da legislação do IRPJ/CSLL força com que contribuintes efetuem reiteradas modificações/retificações, de modo que a sistemática poderá gerar distorções no IRPFM nestes casos. Em resumo, o IRPFM pode estar correto (ao tempo da declaração) e incorreto alguns momentos depois (em caso de retificações).

– Quebra no equilíbrio econômico e financeiro de contratos e investimentos: Muitos investidores avaliaram as alternativas econômicas com base nas regras tributárias vigentes (o tempo rege o ato). Como essas regras do IRPF se sobrepõem às dos investimentos, porque realizadas posteriormente, haverá uma mudança na equação econômico-financeira do contrato que precisará ser mantida. Então é necessário um ajuste para excluir investimentos anteriores ou para compensar.

Conclusões

– Quanto ao momento, resta claro que governo “optou” por reformas em duas etapas, para que a maioria não perceba que o verdadeiro risco é o somatório das reformas do consumo e da renda;

– O “conceito” de tributar minimamente a renda em 10% parece adequado se forem observados requisitos mínimos de que a classificação de “alta renda” seja corrigida, se não atingir investimentos em curso para gerar desequilíbrio em contratos, se for de fácil aplicação prática; o “contexto” de que sua criação seja cumulativa ao aumento da tributação sobre o consumo é que gera extrema preocupação;

– Não há mais espaço para aumentos da carga tributária, de modo que a criação do IRPFM (reforma da renda) deve ser compensada pela redução/calibração das alíquotas da CBS/IBS (reforma do consumo), sob pena de violar a sistemática legislativa que agora prevê a manutenção da carga fiscal;

– É até mesmo assustador saber que o Grupo de Trabalho que encabeça as reforças pretenda ir além para tributar mais o IPVA, ITCMD e até mesmo no IPTU.

– Diante da relevância dos assuntos e da repercussão na sociedade como um todo, essa parte da reforma sobre a renda merece um debate mais aprofundado, uma análise do contexto, para que não resulte em simples aumento da carga tributária.

Gustavo Amorim é advogado tributarista em Santa Catarina. Advogado tributarista, sócio fundador da Amorim Advocacia. Bacharel em Direito pela UNIVALI (2001). Especialista em Direito Tributário pela UFSC/BOITEUX (2003). Extensão em Planejamento Tributário pelo IBET (2015). Membro (2011/2013), Presidente (2014/2017) e Vice-Presidente (2018) da Comissão de Direito Tributário da OAB/SC. Membro da Comissão Especial de Direito Tributário do CFOAB (2016/2022). Membro Fundador e Presidente (2020/2022) da Associação de Estudos Tributários do Estado de Santa Catarina – ASSET/SC. Ex-Presidente do Comitê Tributário do CESA/SC. Professor da Escola Superior de Advocacia do Estado de Santa Catarina (ESA/SC). Coautor do Manual de Prática em Processo Judicial Tributário (LumenJuris, 2013). Autor de diversos artigos em matéria tributária.

Referências

[i]  https://www.investsite.com.br/demonstracao_valor_adicionado.php?cod_negociacao=ABEV3&ano_dem=2023&mes_dia_dem=1231&consolid=2&tipocontabil=2

[ii] “No 2º caso, analisou-se a carga tributária com base em fontes públicas (Quadro 3). Segundo a Receita Federal do Brasil, a carga tributária nominal brasileira de 2022 foi 33,71% do PIB. De acordo com o IBGE, o PIB de 2022 foi de R$ 9,91 trilhões. Pelos números apresentados, a arrecadação tributária de 2022 totalizou R$ 3,34 trilhões. Como os tributos estão embutidos no PIB, isto quer dizer que a carga tributária efetiva é de 50,85%. Ou seja, como o PIB foi de R$ 9,91 trilhões e a arrecadação tributária foi de R$ 3,34 trilhões, o PIB líquido foi de R$ 6,57 trilhões. Dividindo-se, então, R$ 3,34 trilhões por R$ 6,57 trilhões, resulta em 50,85%.”

Estudo inédito do IDV mapeia a carga tributária da produção à venda de produtos no Brasil