A Lei Federal nº 9.613, de 3 de março de 1998, dispõe sobre os crimes de “lavagem” ou ocultação de bens, direitos e valores; a prevenção da utilização do sistema financeiro para os ilícitos previstos nesta Lei, criando assim o chamado Conselho de Controle de Atividades Financeiras – COAF. Pelo que se noticiou, o governo eleito irá relocar novamente o COAF no Ministério da Fazenda passando este a fazer a supervisão e administração do referido conselho. Há quem diga que a medida é acertada pois, segundo sustentam, o órgão jamais deveria ter saído do Ministério da Fazenda para migrar para o Ministério da Justiça e, posteriormente, para o Banco Central. Afirmam que como o COAF não exerce originalmente um poder de investigação propriamente dito deveria se ater à análise das informações recebidas e delas tirar conclusões próprias da área.

O tema é polêmico e demanda muitos posicionamentos a respeito do local mais adequado para o exercício de suas atividades de análises das informações relativas à movimentação de dinheiro, obrigatoriamente fornecidas pelas instituições financeiras e outras instituições obrigadas. O COAF, especialmente em ambientes de predomínio do fenômeno da corrupção, pode exercer um papel fundamental ao detectar indícios de lavagem de dinheiro em movimentações financeiras suspeitas e fora dos padrões usuais. Aliás, a conhecida “Operação Lava-Jato” se originou justamente de um dos relatórios do órgão.

Nesse sentido, os governos que estão realmente comprometidos com agendas anticorrupção, estabelecendo leis, políticas públicas e instrumentos de controle do fenômeno, inclusive, criando agências governamentais independentes para o enfrentamento da problemática, deveriam primar pela absoluta independência de órgãos como o COAF. Esta reorientação internacional por meio da criação e fortalecimento de órgãos independentes que possam analisar, controlar, prevenir e reprimir práticas corruptas, está fortemente embasada em diversos acordos internacionais entabulados pelos países signatários, a exemplo, da Convenção Interamericana contra a Corrupção; do Grupo de Estados contra a Corrupção; e dá própria Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção. Estas agências e órgãos de controle de atividades financeiras, uma vez equipados e independentes, podem planejadamente utilizar os instrumentos de controle de combate à corrupção disponíveis, como podemos constatar pelas experiências internacionais bem-sucedidas em Cingapura, Estados Unidos da América e Hong Kong, possibilitando estruturas e sistemas comprometidos com o interesse público e, consequentemente, com o combate ao fenômeno da corrupção.

Ocorre que muitos sistemas econômicos, políticos e sociais, podem apresentar
dificuldades para a aceitação prática dos compromissos internacionalmente assumidos por muitos países e governos. Definitivamente, a teoria anticorrupção constituída em muitas normas legais, não encontra respaldo na prática da burocracia estatal de muitos governos que se reconhecem como democráticos. Embora a criação de agências e órgãos estatais de controle e de combate à corrupção possa representar um ato meramente simbólico (e teórico), é importante, pois estabelece oficialmente o dever governamental de executar políticas públicas para enfrentamento da problemática constante no sistema econômico, político e social, de cada país signatário. O fortalecimento destas agências e órgãos pode ajudar a profissionalizar a fiscalização e a utilização dos instrumentos de controle estatais, especializando técnicas e distribuindo objetivamente tarefas, operacionalizando tecnicamente os procedimentos e, consequentemente, alcançando resultados mais sólidos e efetivos. No Brasil existem alguns órgãos que desempenham esta importante tarefa, a exemplo justamente do que vinha desempenhando independentemente o Conselho de Controle de Atividades Financeiras (COAF) junto ao Banco Central.

Rose-Ackerman é própria ao afirmar que as agências de governo especializadas de combate à corrupção, focadas em matérias específicas e temáticas, desde que presente a necessária independência funcional, podem detectar abusos e fraudes reduzindo e desestimulando práticas corruptas governamentais. Por este mesmo motivo, a criação de agências independentes de controle e combate ao fenômeno da corrupção se presta modernamente como uma proposta universal para o implemento de reformas nos sistemas políticos que sofrem com as causas e com as consequências das diversas práticas corruptas, especialmente como ocorre nos países em via de desenvolvimento. Nestes entornos institucionais, reformas estruturais no sistema governamental são medidas urgentes para a sobrevivência do próprio Estado de Direito.

Aliás, a criação de órgãos especializados e independentes, com a divisão de tarefas e atribuições, parece reforçar consideravelmente a instrumentalização do controle da corrupção, desde que, acima de disputas corporativas e vaidades pessoais, estes organismos possam dividir informações e atuar conjuntamente de forma cooperativa e planejada. A especialização, a divisão de tarefas constitucionais e a cooperação conjunta destas agências e órgãos de controle, podem atuar eficazmente “com as regras do jogo” – embora nunca em pé de igualdade –, contra a atuação planejada das diversas redes do crime organizado, nacional e internacionalmente, fortalecendo sobremaneira a luta contra o fenômeno da corrupção.

Agências de governo e órgãos de controle de atividades financeiras, como o COAF, quando independentes podem ser decisivos para o combate ao fenômeno da corrupção, assim como para o estabelecimento de procedimentos objetivos de controle governamental, por meio do necessário processo de depuração institucional, oxigenando a burocracia estatal e evitando a presença de agentes públicos, políticos e governantes sem princípios. Instituições verdadeiramente democráticas, fortes, imparciais e confiáveis, devem estar rigorosamente comprometidas com a aplicação objetiva do ordenamento legal, acessível e imposta indistintamente a todos os cidadãos, inclusive, por obviedade, também a empresários corruptores, agentes públicos, políticos e governantes corruptos, independentemente do exercício do poder econômico, político ou de autoridade. Todavia, como se constata com frequência, na prática de muitos espaços institucionais fragilizados, estas agências de governo podem ignorar a corrupção de alto bordo, centralizam seus esforços em temas menos sensíveis à classe política e aos donatários de poder, inflacionando a tutela jurisdicional com assuntos de pouca relevância na luta contra o fenômeno da corrupção.

Rose-Ackerman, recorda que existem bons e maus exemplos de agências governamentais independentes de combate à corrupção pelo Mundo. Algumas agências, a exemplo da Comissão Independente Contra a Corrupção – ICAC, criada em 1974, em Hong Kong, só deviam contas ao chefe do Executivo, guardando independência, inclusive, em relação às forças policiais. Com agentes públicos bem remunerados, guardavam estabilidade e inamovibilidade na carreira, não se sujeitando a transferências arbitrárias. Podiam investigar e confirmar denúncias de práticas corruptas, recomendar modificações legislativas e administrativas com o objetivo de reduzir aliciantes, pagamentos de subornos e detectar estruturas corruptas já institucionalizadas. A atuação independente destas agências governamentais apresentou um efeito transformador imediato, inclusive, nas expectativas dos cidadãos, criando círculos virtuosos positivos, disseminando bons exemplos e práticas de boa governança aos olhos da sociedade em geral.

Singapura é outro bom exemplo de funcionamento de agências de governos independentes que obtiveram êxitos e resultados positivos no uso de instrumentos de controle do fenômeno da corrupção. Como acentua Rose-Ackerman, embora a corrupção continue existindo, assim como ocorre, num menor ou maior grau, por todas as partes, em Singapura o fenômeno não é mais endêmico como outrora. E isso só viável por meio de um processo de transformação, via agências governamentais de controle da corrupção, priorizando-se as políticas públicas de combate ao crime organizado e à corrupção. Por meio de uma atuação investigativa preparada e independente, ainda que acusada de comportamentos autoritários e violadores dos direitos humanos, a agência governamental de Singapura conseguiu efetivamente reduzir os alicientes da corrupção, aperfeiçoando prazos, trâmites burocráticos e valorizando a eficiência funcional pelo mérito, remunerando adequadamente agentes estatais de controle.

Recordando a equação de Robert Klittigard (C = M + D – A) devemos reconhecer a necessidade de mudanças institucionais vigorosas para o enfrentamento do problema, sugerindo-se cautela na construção de órgãos de controle de atividades financeiras, a exemplo do COAF no Brasil, para a utilização independente de instrumentos de controle, o que também vale para a criação de agências de governo independentes. Ao compreendermos o funcionamento do mecanismo burocrático integralmente, a partir de uma distinção definida do papel dos atores do jogo – que possuem interesses e comportamentos independentes, muitas vezes, inclusive, contrários –, podemos entender que o poder dirigente hierarquicamente superior, responsável pela implementação das políticas de controle e de combate à corrupção, não deve influenciar “partidariamente” estas agências de controle, não sendo recomendável, salvo melhor juízo, a relocação do COAF no Ministério da Fazenda. Eventuais mudanças no Conselho de Controle de Atividades Financeiras devem ser edificadas com cautela, planejamento e parcimônia. Somente com a conquista de instituições fortes, imparciais e confiáveis, estabelecida uma cooperação profissional integrada entre as agências e os órgãos de controle especializados.

Dentre outros instrumentos possíveis, a criação de agências de governo independentes, pode ser uma poderosa estratégia governamental desde que conte com o respaldo e a confiança dos cidadãos, a partir do estabelecimento de uma expectativa social positiva em relação à execução dos instrumentos de controle, criando círculos virtuosos positivos baseados na confiança social, afastando dúvidas e incertezas em relação ao funcionamento parcial e tendencioso destas agências, especialmente no que se refere a possíveis perseguições a partidos políticos, adversários políticos ou inimigos ideológicos.

Como se pode concluir, a criação de agências de governo e a estruturação de órgãos de controle de atividades financeiras independentes, a exemplo do que desejamos ao COAF brasileiro, devem ser mais um elemento a compor uma estratégia governamental anticorrupção, que, evidentemente, deverá incluir outras mudanças estruturais que possam complementar com eficiência os programas e as políticas públicas de controle e combate ao fenômeno. É preciso, pois, prevenir e punir, sempre atento ao processo educativo transformador para a formação de uma nova ética universal comprometida com o controle social do fenômeno da corrupção sempre baseada na exigência da criação de órgãos de controle independentes das possíveis amarras do poder político.

Affonso Ghizzo Neto é Doutor pelo Programa “Estado de Direito e Governança Global” da Universidade de Salamanca – Espanha; Doutor pela USP, co-titulação; Mestre pela UFSC; Promotor de Justiça – MPSC; Membro do Centro de Investigação para a Governança Global da USAL – Espanha; Idealizador da Campanha “O que você tem a ver com a corrupção?” e do Podcast “Fala para o Vereador”.