A Constituição Federal de 1988 não atribuiu competência para a Guarda Municipal como “Polícia Municipal”. Sua função é somente para a proteção dos bens, serviços e instalações do Município (patrimônio).

Às polícias Civis e Federais, incumbem as atividades de polícia judiciária e a apuração de infrações penais, ou seja, resposta repressiva e investigativa do Estado (art.144, § 4º); às polícias militares foi dada a competência para o policiamento ostensivo e a preservação da ordem pública (art.144, § 5º);

A esse respeito, leciona JOSÉ AFONSO DA SILVA:

Os constituintes recusaram várias propostas no sentido de instituir alguma forma de Polícia Municipal. Com isso, os Municípios não ficaram com qualquer responsabilidade específica pela segurança pública. Ficaram com a responsabilidade por ela na medida em que, sendo entidades estatais, não podem eximir-se de ajudar os Estados no cumprimento dessa função. Contudo, não se lhes autorizou a instituição de órgão policial de segurança, e menos ainda de polícia judiciária. A Constituição apenas lhes reconheceu a faculdade de constituir Guardas Municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei. Aí, certamente, está uma área que é de segurança pública: assegurar a incolumidade do patrimônio municipal, que envolve bens de uso comum do povo, bens de uso especial e bens patrimoniais, mas não é de polícia ostensiva, que é função da Polícia Militar. Por certo que não lhes cabe qualquer atividade de polícia judiciária e de apuração de infrações penais, que a Constituição atribui com exclusividade à Polícia Civil (art. 144, § 4º), sem possibilidade de delegação às guardas municipais (Comentário Contextual à Constituição; 1ª ed. São Paulo; Malheiros, 2005).

HELY LOPES MEIRELLES complementa:

A guarda municipal destina-se ao policiamento administrativo da cidade, especialmente de parques e jardins, dos edifícios públicos e museus, onde a ação dos depredadores do patrimônio público se mostra mais danosa. (Direito Municipal Brasileiro; 16ª ed; São Paulo: Malheiros, 2008).

Atualmente, o Superior Tribunal de Justiça (STJ) tem entendido como ilegal a busca, tanto pessoal (abordagem, revista, etc.), quanto domiciliar, realizada por agentes das Guardas Municipais, e vem anulando condenações, absolvendo acusados, quando as prisões são efetuadas em decorrência dessas abordagens realizadas pela Guarda.

No Recurso Especial 1.977.119/SP o Ministro Schietti, relator do processo salientou diversos pontos. Vejamos:

  1. 1. A Constituição Federal de 1988 não atribui à guarda municipal atividades ostensivas típicas de polícia militar ou investigativas de polícia civil, como se fossem verdadeiras “polícias municipais”, mas tão somente de proteção do patrimônio municipal, nele incluídos os seus bens, serviços e instalações.

  2. Tanto a Polícia Militar quanto a Polícia Civil estão sujeitas a rígido controle correcional externo do Ministério Público (art. 129, VII, CF) e do Poder Judiciário; Já as guardas municipais não estão sujeitas a nenhum controle correcional externo do Ministério Público nem do Poder Judiciário.

  3. O caos de se autorizar que cada um dos 5.570 municípios brasileiros tenha sua própria polícia, subordinada apenas ao comando do prefeito local e insubmissa a qualquer controle externo (MP e Judiciário).

  4. A exemplificar o patente desvirtuamento das guardas municipais na atualidade, cabe registrar que muitas delas equipando as suas guardas com fuzis, equipamentos de uso bélico, de alto poder letal e de uso exclusivo das Forças Armadas.

  5. Mesmo se houver elementos concretos indicativos de fundada suspeita da posse de corpo de delito, a busca pessoal (abordagem, revista..) só será válida se realizada pelos agentes públicos com atribuição para tanto (PM, Polícia Civil e/ou Federal), a quem compete avaliar a presença de tais indícios e proceder à abordagem do suspeito.

  6. O art. 301 do CPP afirma que “qualquer do povo poderá […] prender quem quer que seja encontrado em flagrante delito”, entretanto o legislado contemplou apenas os flagrantes visíveis previamente, como, por exemplo, a situação de alguém que, no transporte público, flagra um indivíduo subtraindo sorrateiramente a carteira do bolso da calça de outrem e o detém.

Diferente, porém, é a hipótese em que o crime só é descoberto após a realização da atividade invasiva de polícia ostensiva ou investigativa, como a busca pessoal ou domiciliar, uma vez que não é qualquer do povo que pode investigar, interrogar, abordar ou revistar seus semelhantes.

É possível e recomendável, dessa forma, que exerçam a vigilância, por exemplo, de creches, escolas e postos de saúde municipais, de modo a garantir que não tenham sua estrutura física danificada ou subtraída por vândalos ou furtadores e, assim, permitir a continuidade da prestação do serviço público municipal correlato a tais instalações.

  1. Nessa esteira, podem realizar patrulhamento preventivo na cidade, mas sempre vinculados à finalidade específica de tutelar os bens, serviços e instalações municipais, e não de reprimir a criminalidade urbana ordinária, função esta cabível apenas às polícias, tal como ocorre, na maioria das vezes, com o tráfico de drogas.

  2. Não é das guardas municipais, mas sim das polícias, como regra, a competência para patrulhar supostos pontos de tráfico de drogas, realizar abordagens e revistas em indivíduos suspeitos da prática de tal crime ou ainda investigar denúncias anônimas relacionadas ao tráfico e outros delitos.

Poderão, todavia, realizar busca pessoal em situações absolutamente excepcionais, nas quais se demonstre concretamente haver clara, direta e imediata relação de pertinência com a finalidade da corporação, isto é, quando se tratar de instrumento imprescindível para a tutela dos bens, serviços e instalações municipais.

  1. Vale dizer, só é possível que as guardas municipais realizem excepcionalmente busca pessoal se houver, além de justa causa para a medida (fundada suspeita de posse de corpo de delito), relação clara, direta e imediata com a necessidade de proteger a integridade dos bens e instalações ou assegurar a adequada execução dos serviços municipais, o que não se confunde com permissão para realizarem atividades ostensivas ou investigativas típicas das polícias militar e civil para combate da criminalidade urbana ordinária.

Deste modo, podemos concluir que, nos casos de flagrante próprio, quando o autor dos fatos está cometendo a infração penal (art. 302, I, CPP) ou quando acaba de cometê-la (art. 302, II, CPP), está a Guarda apta a realizar a busca pessoal e efetuar a prisão, pois, como qualquer um do povo, tem a faculdade de prender quem quer que se encontre em flagrante delito. Ressalta-se que as hipóteses dos incisos III e IV, do art. 302 (CPP), são atividades exclusivas de polícias, vedada, portanto, a atuação do Guarda nesses casos.

Perceba, ao visualizar o crime, a prisão em flagrante é uma faculdade que o Guarda tem e não uma obrigação, pois, o dever de prender é das autoridades POLICIAIS, por força do art. 301, do CPP, não incorrendo o Guarda em um possível crime de prevaricação.

O que a Guarda não pode é abordar, revistar cidadãos, mesmo se presente fundadas suspeitas, pois este não é seu mister, salvo se esta abordagem se der no contexto da proteção de bens, serviços e instalações do Município (patrimônio). Ex: Guarda municipal que flagra um indivíduo pichando o muro de uma escola Municipal. Neste caso, está o agente da Guarda autorizado a abordar e prender o referido cidadão.

Em suma, toda e qualquer ação da Guarda deve se pautar sempre na proteção dos bens, serviços e instalações do Município.

Vale lembrar, que o STF, em 2015, nos autos do RE nº 658.570/MG, fixou a tese, de ser constitucional a atribuição às guardas municipais do exercício de poder de polícia de trânsito, inclusive para imposição de sanções administrativas legalmente previstas.

No RE nº 846.854/SP, o STF firmou entendimento que “as Guardas Municipais executam atividade de segurança pública (art. 144, § 8º, da CF), essencial ao atendimento de necessidades inadiáveis da comunidade (art. 9º, § 1º, CF)”, proibindo esses servidores de exercerem o direito de greve.

Apesar da Suprema Corte ter reconhecido a essencialidade da Guarda Municipal, em nenhum momento o STF afirmou que a instituição é ÓRGÃO de segurança pública, ou que tem função de polícia ostensiva, repressiva ou investigativa.

Assim, por contrariar o artigo 144, §4º, §5º, e §8º da CRFB/88, acredita-se que a Guarda Municipal não possui atribuição constitucional para efetuar atividades próprias de polícia, sejam elas ostensiva (Militar) ou judiciária (civil ou federal), tais como investigações de denúncias anônimas, abordagens, patrulhamento ostensivo, diligências para apuração de crimes, busca pessoal, domiciliar, em veículos, etc, salvo se visualizar o momento do delito (flagrante).

Gustavo de Miranda Coutinho é Advogado, especialista em Direito Público.