A história do Plano Diretor de Florianópolis é uma história conflituosa, marcada por desconfianças recíprocas e judicializações, que sempre tiveram como ponto central para as desavenças a participação popular na construção do plano. Essa discordância, contudo, parte de incompreensões sobre qual é o papel da população no processo participativo.

O § 4º[1] do art. 40 da Lei nº 10.257/2001 (Estatuto da Cidade) garante a participação popular na elaboração e revisão do plano diretor, que contempla a realização de audiências públicas e debates com participação da população e de entidades da sociedade civil organizada, o que é reforçado pelo art. 336 do Plano Diretor de Florianópolis atualmente vigente (Lei Complementar nº 482/2014)[2].

A elaboração (e também a revisão) de um plano diretor é um processo complexo, com diversas etapas de planejamento, que resulta em um projeto essencialmente técnico[3]. A participação popular é uma das etapas desse processo complexo e não tem por propósito fornecer soluções prontas e nem debater minúcias do projeto de lei, mas sim fornecer informações ao poder público a respeito dos anseios e angústias da população como subsídio para a tomada de decisão.

Não se pode atribuir à participação popular um caráter vinculante, pois as manifestações nem sempre são convergentes e, muitas vezes, podem ser contraditórias, ante a pluralidade de percepções e opiniões existentes na sociedade. Ademais, o plano diretor deve primar pelas melhores soluções técnicas, que dificilmente contemplarão todas as múltiplas opiniões existentes na sociedade.

Além disso, a participação popular não pode substituir a função democrática do Poder Legislativo. Por mais representativas que possam ser as entidades da sociedade civil organizada engajadas no processo, somente os representantes somente os representantes eleitos pelo povo em sufrágio universal detém legitimidade democrática para representar a vontade popular. Caso contrário, correr-se-ia o risco de minorias de ocasião tomarem para si o direito de serem porta-vozes da população para defenderem ideias que sequer sejam majoritárias, o que desvirtuaria os objetivos democráticos do processo participativo.

Nesse contexto, inclusive, se insere o próprio Conselho da Cidade de Florianópolis. Embora o art. 336, § 2º, do Plano Diretor de 2014 preveja a necessidade de parecer prévio do Conselho da Cidade de Florianópolis para revisão da lei, tal parecer também não tem caráter vinculante, uma vez que o Conselho da Cidade é um órgão consultivo[4], de assessoramento do Poder Executivo Municipal, e a sua manifestação fornece subsídio para a tomada de decisão por parte do Poder Executivo e, posteriormente, pelo Poder Legislativo.

Por outro lado, o direito do cidadão de participação no processo pressupõe o dever do Poder Executivo de considerar as manifestações da população, ainda que não vinculativas. As audiências e consultas públicas não podem ser realizadas apenas para cumprir um requisito formal. Considerando que o processo de elaboração do projeto de lei compreende uma sucessão complexa de atos administrativos e que a Administração Pública tem o dever de motivar tais atos, cabe ao poder público, após a oitiva da população, fundamentar as razões, ainda que técnicas, das soluções adotadas para o plano diretor.

Partindo de tal compreensão, no âmbito da Comissão de Direito Urbanístico da OAB/SC, aprovamos parecer com as seguintes proposições para que o processo participativo de elaboração do projeto de lei de revisão do Plano Diretor de Florianópolis seja o mais harmônico e profícuo possível:

  1. Seja garantida plena participação popular, com ampla divulgação e franco acesso aos documentos, e sejam ouvidas e, principalmente, consideradas toda as percepções, opiniões e manifestações apresentadas pela população, cabendo ao poder público, após a oitiva, fundamentar as razões, ainda que técnicas, das soluções adotadas para o plano diretor;

  2. Seja respeitado o caráter técnico do plano diretor, com a busca das melhores soluções técnicas para o planejamento urbano da cidade, com atenta consideração ao subsídio fornecido pela participação popular e ampla divulgação dos estudos e pareceres técnicos que embasarem a proposta e da justificativa para a revisão do Plano Diretor antes do prazo de 10 anos previsto no Estatuto da Cidade;

  3. Seja seguida a legalidade em todas as etapas do complexo processo de elaboração do projeto de lei de revisão do Plano Diretor de Florianópolis, com cumprimento das normas vinculantes e, na medida do possível, atenção às orientações e recomendações não vinculantes.

Esperamos, assim, contribuir com o debate do tema na cidade.

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Bruno de Oliveira Carreirão é advogado, mestre em Direito pela UFSC, pós-graduado em Direito Imobiliário pela EPD, membro da Associação Brasileira de Direito e Economia – ABDE, do Instituto Brasileiro de Direito Imobiliário – IBRADIM e da Comissão de Direito Urbanístico da OAB/SC e sócio do escritório Carreirão & Dal Grande Advocacia.

REFERÊNCIAS

[1] § 4o No processo de elaboração do plano diretor e na fiscalização de sua implementação, os Poderes Legislativo e Executivo municipais garantirão:
I – a promoção de audiências públicas e debates com a participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade;
II – a publicidade quanto aos documentos e informações produzidos;
III – o acesso de qualquer interessado aos documentos e informações produzidos.

[2] Art. 336. Esta Lei Complementar deve ser revisada obrigatoriamente no máximo a cada dez anos.

  • 1º O Poder Executivo, por meio do órgão municipal de planejamento, coordenará e promoverá os estudos necessários para a revisão do Plano Diretor.
  • 2º Qualquer proposta de modificação, total ou parcial, em qualquer tempo, deste Plano Diretor deverá ser objeto de debate público e parecer prévio do Conselho da Cidade, antes de sua votação pela Câmara Municipal.
  • 3º As revisões ou alterações desta Lei Complementar serão votadas em dois turnos, com interstício mínimo de um mês.
  • 4º As revisões ou alterações desta Lei Complementar só serão votadas após decorridos trinta dias da data de sua publicação na imprensa local e após a realização de consulta formal à comunidade da região impactada, mediante edital de convocação lançado com antecedência mínima de quinze dias.
  • 5º Qualquer revisão ou alteração desta Lei Complementar deverá envolver estudo global do respectivo Distrito, isolado ou em conjunto, e ser acompanhada de análise de seu impacto na infraestrutura urbana e comunitária.
  • 6º Qualquer revisão ou alteração desta Lei Complementar deverá ser instruída com parecer técnico do órgão municipal de planejamento e demais órgãos afins com a matéria tratada.
  • 7º Nas audiências públicas e nos debates com a participação da população, os presidentes ou representantes de associações representativas dos vários segmentos da comunidade para se manifestarem em nome da entidade deverão apresentar, para ser anexada ao processo, cópia da ata da assembleia de sua posse e/ou procuração outorgada pelo presidente ou representante da entidade com poderes especiais para tanto.

[3] “Como peça técnica que é, o plano diretor não poderia deixar de ser aprovado de maneira análoga aos demais projetos de arquitetura ou urbanismo. Quem escolhe o profissional e decide executar ou não seu trabalho é um leigo, mas a obra a ser realizada tem de ser projetada por um arquiteto, engenheiro ou urbanista. O projeto elaborado pelos técnicos pode ser aceito ou não pelo Prefeito. Caso não aceite, pode determinar a elaboração de um novo projeto ou substituir os técnicos. Nunca poderá, no entanto, alterar o projeto por conta própria. Sempre terá que haver um técnico que aceite suas sugestões e se responsabilize por elas” (PINTO, Victor Carvalho. Direito Urbanístico: Plano Diretor e Direito de Propriedade. 4ª Edição. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2014, p. 215).

[4] Art. 305. O Conselho da Cidade é órgão superior do Sistema Municipal de Gestão da Política Urbana (SMGPU), vinculado diretamente ao Gabinete do Prefeito, atuando como colegiado representativo do poder público e dos vários segmentos sociais, de natureza consultiva, tendo por finalidade de implementar o Plano Diretor, acompanhar a elaboração dos projetos setoriais, estudar e propor as diretrizes para a formulação e implementação da Política Municipal de Desenvolvimento Urbano, bem como acompanhar e avaliar a sua execução, conforme dispõe a Lei nº 10.257, de 2001 – Estatuto da Cidade.