1. INTRODUÇÃO

Por prestígio à transparência perante o leitor, entende este autor ser adequado revelar os casos específicos, os fatos da vida real que motivaram o artigo. O mundo real, as vivências e as contingências da vida nos levam a reflexão, que então nos permite delimitar e abstrair as questões e então racionalizando e teorizando acerca delas.

Pois bem, vamos tratar neste artigo sobre as Unidades de Conservação e especificamente quanto ao atendimento delas no que tange a sua função social. Ou seja, Unidades de Conservação, já vem na semântica do título uma ideia da sua função, que é a conservação, podemos expandir para outros conceitos como proteger, preservar e recuperar.

No litoral norte de Santa Catarina, especificamente nas cidades de Barra Velha, Balneário Piçarras e Penha, tem-se a criação de 3 unidades de conservação pelos entes municipais. Cada município criou dentro dos seus limites geográficos, uma unidade de conservação.

Tal fato, por si só, traz um conteúdo benigno em termos de política pública, considerando o art. 225 da Carta Magna, basicamente os citados municípios estão executando uma política pública que busca atender à nobres objetivos, como a preservação ambiental.

Todavia analisando com uma lupa, podemos nos atentar algumas características específicas destas 03 unidades de conservação. A que é objeto deste artigo, é a característica de serem as unidades de conservação muito diminutas, pequenas.

Paira a reflexão quanto a possibilidade das unidades de conservação, que por serem tão diminutas, conseguirão atingir o seu objetivo ambiental. Inclusive vem a reflexão se é possível que a superproteção de uma pequena área, não poderia gerar um desequilíbrio ambiental, tendo em vista que a cadeia alimentar ficaria incompleta, podendo gerar uma superpopulação de um lado, e comprometendo a reprodução de outros mais abaixo da cadeia.

Veja não se está aqui chegando à uma conclusão por sua adequação ou não, até porque este que escreve não possui tal competência. A competência deste escritor está na hermenêutica ou exegese jurídica, já a conclusão pelo aferimento da adequação e eficiência das UCs em atingirem seus objetivos são efetivados por profissionais de outras áreas ligadas ao meio ambiente (Ex: Engenheiros, Biólogos e outros).

São os profissionais capacitados na área ambiental que possuem capacidade para concluir se uma Unidade de Conservação, atende aos objetivos ambientais.

Portanto o objetivo deste artigo é jogar à reflexão quanto a necessidade (ou não) do atendimento dos objetivos pela Unidade de Conservação. Explica-se, o que se pretende é refletir se o vício de motivo pode anular a constituição de uma Unidade de Conservação.

O cerne do raciocínio permite abstrair em sentido latu, questionando se o vício de motivo, principalmente quanto a conclusão pelo esvaziamento da motivação, quando o motivo alegado é inexistente, ou que os meios escolhidos para alcançar determinado fim não terão capacidade de atingir o referido fim pelo modo mais eficiente e adequado.

  1. UNIDADES DE CONSERVAÇÃO E SUA FUNÇÃO SOCIAL

As Unidades de Conservação foram instituídas pela lei do SNUC (lei 9.985/2000), onde lá consta todo o estatuto jurídico das várias formas de unidades de conservação.

Logo no primeiro artigo da lei, já consta a descrição da mesma, informando para que serve a referida legislação:

“Art. 1o Esta Lei institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza – SNUC, estabelece critérios e normas para a criação, implantação e gestão das unidades de conservação. ”

Já o artigo 4º do SNUC elenca um rol de objetivos que se deverá perseguir com as Unidades de Conservação.

O conjunto de objetivos do SNUC, se denota que é alcançar o meio ambiente mais adequado, o meio ambiente mais protegido, alcançar o meio ambiente melhor conservado. Ou seja, o objetivo do SNUC é atuar em sentido oposto à degradação ambiental.

Analisando de forma mais latu sensu, podemos concluir que o SNUC é uma política pública criada em prestígio ao art. 225 da Constituição Federal. O próprio §1º do art. 225 assim dispõe:

§1º Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:

I – preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas;

VII – proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade.

Diante do conjunto normativo, principalmente do mandamento constitucional, a conclusão que se chega é que o SNUC possui uma motivação, possui objetivos bem definidos, que de forma singela podemos denominar como proteção ambiental.

Deste modo, podemos concluir que uma Unidade de Conservação não tem a sua criação com a ausência de razões, ausência de objetivos, metas e motivos. Quando o poder público cria uma Unidade de Conservação, assim o faz objetivando proteger o meio ambiente.

  1. A CONVENIÊNCIA E A OPORTUNIDADE NA CRIAÇÃO DAS UNIDADES DE CONSERVAÇÃO

Em continuidade com o tópico anterior, onde a conclusão é pela existência de razões de ser para ser uma unidade de conservação. Elas não são criadas para serem inócuas, para serem despropositadas.

Tanto é assim que a própria lei do SNUC e o seu decreto regulamentador trazem consigo uma série de normativos que condicionam a criação de uma unidade de conservação, que regulamentam a implantação de uma Unidade de Conservação para que prestigie os objetivos de proteção ambiental contidos na Carta Magna.

Podemos assim iniciar com a análise do art. 5º, em que aponta para as diretrizes do SNUC, onde por exemplo o inciso I usa a expressão ‘ecologicamente viáveis das diferentes populações’.

Podemos mais uma vez citar o artigo 4º da lei do SNUC, onde constam os objetivos da lei e portanto das unidades de Conservação.

Já no capítulo IV do SNUC, vem assim intitulado: “DA CRIAÇÃO, IMPLANTAÇÃO E GESTÃO DAS UNIDADES DE CONSERVAÇÃO”, contendo o regramento à ser seguido para a implantação de uma unidade de conservação.

Já no §2º consta o seguinte:

“§ 2o A criação de uma unidade de conservação deve ser precedida de estudos técnicos e de consulta pública que permitam identificar a localização, a dimensão e os limites mais adequados para a unidade, conforme se dispuser em regulamento.” (grifo nosso)

Já o Regulamento da SNUC é realizado pelo Decreto 4.340/2002, onde no Inc. I de seu art. 2 assim dispõe:

“Art. 2º O ato de criação de uma unidade de conservação deve indicar:

I – a denominação, a categoria de manejo, os objetivos, os limites, a área da unidade e o órgão responsável por sua administração; (grifo nosso)

Já o art. 5º do Regulamento do SNUC assim dispõe:

“Art. 5º A consulta pública para a criação de unidade de conservação tem a finalidade de subsidiar a definição da localização, da dimensão e dos limites mais adequados para a unidade.”

O que podemos concluir acerca da conveniência e oportunidade do gestor público quando da implantação de uma Unidade de Conservação? No mínimo é que a conveniência e oportunidade, em que pese existente e com larga margem, ainda assim possuem balizas e condicionantes que devem ser observadas quando da implantação de uma Unidade de Conservação.

É da conveniência e oportunidade do gestor público implantar uma Unidade de Conservação, inclusive a escolha no sentido Latu Sensu da localização e da espécie de Unidade de Conservação dentre aqueles previstos no SNUC.

Todavia ao exercer o seu direito de implantar uma Unidade de Conservação, está o gestor público adstrito aos parâmetros contidos em leis específicas, bem como aos normativos gerais que delineiam a atuação do poder público.

Assim sendo, a criação de uma Unidade de Conservação atende à um objetivo, está limitada a conveniência e oportunidade do gestor público ao alcance dos objetivos.

Sendo um pouco mais pedagógico na explicação: Se um gestor público, diante da necessidade do transporte de macadame/pedras para feitura de obras públicas, escolher diante disso a aquisição de uma pequena e simples pick-up, caberá o debate jurídico acerca de averiguar se é adequado para o transporte de macadame/pedra o uso de uma pequena e simples pick-up.

Voltando ao caso das Unidades de Conservação, entendo ser cabível sim o debate jurídico acerca da adequação da escolha da espécie de UC escolhida, bem como se a dimensão da mesma atende aos objetivos finalísticos da implantação da UC.

Portanto a escolha do gestor público para tal ato administrativo é possível do crivo judicial, mesmo que coberto da conveniência e oportunidade, pois a liberalidade da conveniência e oportunidade está adstrita/contrita na utilização desta liberalidade em favor do alcance dos objetivos finalísticos, onde é comum que o alcance dos mesmos objetivos possa ser obtido por mais de uma opção.

Porém se o gestor público, ao utilizar-se de sua conveniência e oportunidade, acabe por escolher a opção menos eficiente, a opção mais distante da probidade, mais distante da adequação e do alcance dos objetivos, principalmente quando as demais opções mais adequadas e eficientes estejam expostas.

Basicamente trata-se do brocardo ‘Poder/Dever’, onde ao Poder Público tudo aquilo que pode, também se deve, e aplicando ao caso específico podemos então concluir que se o Poder Público tem o PODER de decidir implantar uma Unidade de Conservação, então ele tem o DEVER de optar por uma implantação mais adequada e eficiente possível, e neste caso a adequação e eficiência está vinculada aos objetivos do SNUC que em linhas gerais está a proteção/preservação ambiental.

Segue concatenação teórica do livro de Hely Lopes Meireles, sobre tal questão, obtido tal menção no julgado colocado em nota de rodapé1:

“A teoria dos motivos determinantes funda-se na consideração de que os atos administrativos, quando tiverem sua prática motivada, ficam vinculados aos motivos expostos, para todos os efeitos jurídicos. Tais motivos é que determinam e justificam a realização do ato, e, por isso mesmo, deve haver perfeita correspondência entre eles e a realidade. Mesmo os atos discricionários, se forem motivados, ficam vinculados a esses motivos como causa determinante de seu cometimento e se sujeitam ao confronto da existência e legitimidade dos motivos indicados. Havendo desconformidade entre os motivos determinantes e a realidade, o ato é inválido.”
(MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 40ª ed., São Paulo: Malheiros, 2014, p. 215).

 

  1. CONCLUSÃO

Conclui-se portanto que, de modo latu sensu, todo o ato administrativo está constrangido ao atingimento mais eficiente e adequado aos objetivos e aos fundamentos que justificam a prática de tal ato administrativo.

Neste caso inclui-se neste raciocínio o ato administrativo do gestor público, quando este decide implantar uma Unidade de Conservação. Ao decidir pela implantação, está o gestor público limitado aos parâmetros contidos em lei para levar à cabo tal implantação.

Um dos parâmetros é a escolha da opção mais eficiente e adequada possível, ou ao menos a escolha dentre as opções mais eficientes e adequadas.

Para isso se chega a uma conclusão por consequência de que, para escolher a melhor opção, é imprescindível que o gestor público tenha averiguado as várias opções para a implantação da Unidade de Conservação.

Que o gestor público tenha efetivado estudos para apreciação das opções, e selecionado as opções mais eficientes, viáveis e adequadas.

Quando o ato administrativo tomado pelo gestor público é desprendido destes parâmetros, sem o cuidado da averiguação da eficiência, viabilidade e adequação, o ato poderá ser invalidado pelo crivo judicial sob o fundamento de não atender aos parâmetros legais.

Em suma, é importante ter a consciência de que não existe liberalização para a prática de atos feitos de qualquer jeito, ou como diz a sabedoria popular, é defeso a prática de atos ‘feitos à facão’! É exigível ao poder público que se pratique atos eficientes, viáveis e adequados! Atos que ao fim venham à atingir os seus objetivos finalísticos!

É defeso a prática de atos inócuos, bem como a escolha das piores opções dentre aquelas que se apresentam. Se é um pressuposto de que o poder público deve tomar o cuidado de cercar-se de várias opções, portanto é um pressuposto de que o poder público tomar a decisão de implantar uma Unidade de Conservação num local, sem antes cercar-se de opções, cercar-se de estudos de várias opções de locações da Unidade de Conservação, será fundamento para contestação judicial da decisão, pois o gestor público tem a liberalidade da conveniência e oportunidade, tão somente para tomar decisões eficientes, adequadas e viáveis, para isso deverá analisar e cercar-se de vários cenários e opções, antes de praticar o ato administrativo pela implantação da Unidade de Conservação.

A Administração Pública no exercício das suas funções, tem que parametrizar e também ter como medir/calcular a adequação, viabilidade e eficiência dos seus atos. Antes de agir, refletir, calcular, parametrizar e ter dados para projetar. É defeso à administração pública o agir pelo impulso e no escuro.

(1) TJSC. Processo nº 0303877-04.2018.8.24.0064. Ap. Cível.3ª Câmara de Direito Público. Relª. Desª. Bettina Maria Maresh de Moura. Julgado em 19/10/2021.

Rodrigo Duarte Maia Advogado – OAB/SC 37.648 – Especialista com MBA em Planejamento Tributário e Gestão de Tributos – FGV.

  • Co-Autor do Livro: MAIA, Rodrigo Duarte. REFORMA TRIBUTÁRIA EM DEBATE: Pressupostos, parâmetros e objetivos. GONÇALVES, Israel (org). Uma análise do Governo Federal – 2019-2020. Joinville: Ed. Areia. 2021”.
  • Co-Autor do Livro: MAIA, Rodrigo Duarte et al. As Guerras Híbridas entre golpes brandos e rígidos: a luta cultural como centro do raciocínio militar imperialista. ARANTES, Aldo (org). Reconstruir a Democracia. São Paulo: Ed. Anita Garibaldi. 2021”
  • Vice-Presidente da Comissão de Direito Imobiliário e Ambiental da Sub. Balneário Piçarras da OAB/SC.
  • Coordenador da Escola Superior da Advocacia (ESA/SC) na Sub. Balneário Piçarras da OAB/SC.
  • Membro Titular Rep. da OAB/SC nos Condema’s de Barra Velha, Penha e São João do Itaperiú