Gerson dos Santos Sicca

Relatório do UNICEF aponta que, ao final de 2020, mais de 5,1 milhões de crianças e adolescentes entre 6 e 17 anos estavam fora da escola ou não receberam atividades com regularidade[1].  No que chama de maior choque sofrido pelos sistemas educacionais, trabalho divulgado pelo Banco Mundial projeta um crescimento de 12% na desigualdade de aprendizado entre os estratos socioeconômicos. E alerta: “Os governos da região precisam garantir financiamento público prioritário para a educação, de modo a apoiar a reabertura segura e eficaz”[2].

Uma pergunta urgente e necessária é se possuímos mecanismos jurídicos eficazes para auxiliar na resposta à calamidade educacional. Em especial, o papel da jurisdição constitucional.

Para tanto, alguns pontos merecem ser esclarecidos: a) como o direito à educação se desenha na Constituição e quais elementos da realidade atual abalam a sua efetividade (dentre eles o cenário fiscal); b) qual a força normativa do Plano Nacional de Educação (PNE); c) admitida a sua normatividade em sentido forte, como a articulação entre categorias do direito constitucional e do direito financeiro conferem robustez à proteção jurídica do direito à educação.

A Constituição de 1988 conferiu extenso regramento à educação nos arts. 205 a 214. Dentre as disposições, prevê que o PNE será o guia da execução da política pública educacional, disposição constitucional da maior importância para a condução das ações na área.

A educação envolve um direito fundamental merecedor de proteção e um serviço público, como bem externou a Corte Constitucional da Colômbia em decisões nas quais explorou os termos do Pacto Internacional sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais. Apontou a Corte que o direito à educação “está estrechamente ligado a la vida digna e integridad de los menores(…)”, e que “El derecho a una educación accesible acarrea en cabeza del Estado la obligación correlativa de adoptar medidas deliberadas, concretas y orientadas hacia la implantación de la enseñanza, y que la omisión de este deber vulnera los derechos a la educación y a la igualdad de oportunidades”[3] (grifei).

A violação do direito à educação não deve ser vista apenas sob a lente da dimensão subjetiva dos direitos fundamentais. Trata-se de direito que reclama aspectos organizacionais decorrentes da sua dimensão objetiva. Sobre o tema, lapidar é decisão do Ministro Gilmar Ferreira Mendes, que indeferiu pedido de suspensão de tutela antecipada que compeliu o Estado do Rio de Janeiro a preencher quadro de professores da rede estadual em escolas de determinado Município. Extraio o seguinte trecho, por sua importância:

Nesse sentido, destaca-se a determinação constitucional de absoluta prioridade na concretização desses comandos normativos, em razão da alta significação de proteção aos direitos da criança e do adolescente, em especial do direito ao ensino fundamental. Tem relevância, na espécie, a dimensão objetiva do direito fundamental à educação e à proteção da criança e do adolescente. Segundo esse aspecto objetivo, o Estado está obrigado a criar os pressupostos fáticos necessários ao exercício efetivo destes direitos.[4]

Contudo, louvar a dimensão objetiva do direito fundamental à educação, sem ampliar a argumentação para aspectos organizacionais infraconstitucionais a ele diretamente relacionados, comporta o risco de soluções insatisfatórias. Há planos e desenhos de política pública instituídos por lei. Há aspectos de finanças públicas a considerar.

Virgílio Afonso da Silva destaca que o âmbito de proteção de um direito social envolve “ações estatais que fomentem a realização do direito”. Em seguida, discute o modelo de consequência jurídica, para concluir que a ocorrência do suposto de fato de um direito social gera um “direito definitivo” à realização dessas ações, embora esclareça que isso não represente a admissão da intervenção judicial em quaisquer circunstâncias, legítima apenas frente a uma omissão infundada[5]. Em matéria de direito à educação, omissão dessa natureza é bem identificada mediante a interpretação do conjunto de regras que o regulam no nosso sistema jurídico.

A plena proteção dos direitos humanos demanda sua institucionalização, ou seja, a positivação pelas ordens jurídicas internas. Necessita-se do Estado para garantir a observância desses direitos, e não há dúvidas de que “a realização de numerosos direitos do homem não é possível sem organização”[6]. No que toca à organização do direito à educação o Brasil não foi frugal nas mensagens jurídicas. Detalhou em pormenores as regras de financiamento, garantiu o acesso ao ensino público e cristalizou princípios específicos. No plano da legislação ordinária, a Lei n. 13.005/2014 aprovou o PNE, com 20 metas e 254 estratégias.

O problema é que nem tudo são flores, como diz a música. A Constituição é resultado de compromissos e disputas de poder ferrenhas, e o mesmo texto generoso com o direito à educação assume uma determinada concepção de austeridade fiscal capaz de abalar a sua proteção.

Nesse conflito, os óbices à execução do PNE são fortes indícios de uma afronta à Constituição. Normas infraconstitucionais cujo conteúdo caracterizem condição de possibilidade do direito são elementos dignos de avaliação no juízo de constitucionalidade sobre normas, atos e omissões do poder público. Enfraquecer a normatividade do PNE não apenas esvazia o dever constitucional de planejamento, como também obstaculiza a garantia do direito à educação. Afinal, viabilizar o acesso à educação de qualidade requer recursos, organização e gestão.

O não cumprimento do PNE é uma questão de legalidade. Não obstante, o desrespeito às leis viabilizadoras de direitos fundamentais é forte sinal de pouco engajamento constitucional. Perceba-se que a existência de legislação garantidora dos direitos dos presos não impediu que na ADPF 340 o STF visse um estado de coisas inconstitucional na situação carcerária do Brasil. Ao contrário, o franco desrespeito à lei reforçou a posição da Corte.

Não é preciso recorrer à tese do estado de coisas inconstitucional para sustentar que a ausência de compromisso efetivo com o PNE não homenageia a Constituição. Não conferir prioridade ao PNE caracteriza omissão injustificada e traz como consequência deveres concretos de conduta dos poderes públicos, especialmente diante da grave crise causada pela pandemia. O Relatório do 3° Ciclo de Monitoramento das Metas do Plano Nacional Educação[7] indica risco elevado de não cumprimento de metas essenciais, como a garantia de vaga em creche (meta 1), conclusão do ensino fundamental na idade certa (meta 2), percentual mínimo de vagas em tempo integral e na educação profissional (metas 6, 10 e 11).

Em matéria de financiamento, embora a EC 108/20 tenha estabelecido um aumento gradual da complementação da União ao Fundeb, em 2020 a execução do MEC das despesas relacionadas à educação básica foi a menor verificada na última década[8]. O orçamento da União para 2021 foi objeto de vetos e bloqueios que somados representaram para o Ministério da Educação o valor de R$ 3.915.356.603[9]. O PL 3477/20, que previu cerca de 3,5 bilhões para a garantia de acesso à internet para alunos e professores da educação básica, foi vetado pelo Presidente da República, por alegado descumprimento de regras de direito financeiro e risco de aumento da rigidez orçamentária[10].

Entretanto, a rigidez do teto de gatos instituído pela EC 95/16 não impediu que o orçamento anual fosse aprovado com cerca de R$ 7 bilhões de reais para o reajuste dos militares. Também não obstou operações questionáveis entre o Poder Executivo e parlamentares para a liberação de verbas de interesse destes, o chamado “orçamento secreto”.

Em 2022, a folga no teto de gastos projetada pela Instituição Fiscal Independente será de R$ 38,9 bilhões, devido “à diferença entre o índice de inflação a corrigir o teto e aquele que indexará as despesas”[11]. O cenário de instabilidade política e o período eleitoral favorecerão uma luta sem regras pelos recursos do orçamento, em detrimento das necessidades prioritárias do país. Não é hora para assistir inerte à tragédia que acomete 39 milhões de alunos da educação básica pública.

Uma leitura do direito à educação que realce a dimensão organizacional, conjugada com observações provenientes do direito financeiro, capazes de demonstrar os significados dos malabarismos orçamentários que minoram a sua efetividade, sinalizarão um caminho de atuação construtiva para a jurisdição constitucional, sem comprometer a autonomia dos demais poderes e entes da federação e potencializando o diálogo institucional, nos moldes da ADPF 340.

Algumas possibilidades podem ser discutidas. Exigir que, na ausência da regulamentação do sistema nacional de educação, a União adote providências imediatas para pactuar com os demais entes federados metas parciais (para cada ano até o fim do PNE, pelo menos) sobre pontos prioritários, como acesso à educação (incluindo infraestrutura física e inclusão digital), aprendizagem (ex., planos complementares de reforço devido às perdas da pandemia) e educação profissional. Requerer, para acompanhamento e com o apoio dos Tribunais de Contas e Ministério Público, a apresentação dos projetos com prazos, quantificação, responsáveis e recursos previstos, observado o art. 10 da Lei n. 13.005/2014. Cobrar dos Estados pactuação similar com os Municípios. Vedar o bloqueio orçamentário de recursos de programas educacionais vinculados às metas do PNE. Determinar aos poderes executivo e legislativo que elaborem estudos sobre as metas do PNE, indicando prioridades específicas para a alocação de recursos de emendas parlamentares, por exemplo. Determinar que os entes federados cumpram fielmente os cronogramas mensais de desembolso para a educação (art.8°, da LRF). Exigir dos Estados a apresentação de programas fundamentados de ampliação da educação profissional e utilização da tecnologia no ensino médio, além de assistência financeira a alunos carentes, condições salutares para essa etapa do ensino.

Acabar com as graves injustiças sociais é uma missão de décadas, tempo muito superior à juventude dos nossos estudantes.  Como escreveu José Saramago em seu fantástico Memorial do Convento, “A obra é longa, a vida é curta”. A vida dos alunos não pode esperar, e deles precisamos para a obra de edificação de um país melhor.

Gerson dos Santos Sicca é conselheiro Substituto do Tribunal de Contas de Santa Catarina. Mestre em Direito pela UFSC

[1] UNICEF. Cenário da exclusão escolar no Brasil – Um alerta sobre os impactos da pandemia da Covid-19 na Educação. Abr. 2021. Disponível em: cenario-da-exclusao-escolar-no-brasil.pdf (unicef.org) . Acesso em: 01 mai. 2021.

[2] BANCO MUNDIAL. Agindo agora para proteger o futuro das nossas crianças. Washington DC, 2021. Disponível: Relatório “Agir agora para proteger o capital humano de nossas crianças: Os custos e a Resposta ao Impacto da pandemia da COVID- no Setor de Educação na América Latina e no Caribe” (worldbank.org). Acesso em: 01 mai. 2021.

[3] CORTE CONSTITUCIONAL DE COLOMBIA. 8 ͣ Sala de Revisão. Sentença T – 008/16. Relator Magistrado Alberto Rojas Ríos. Disponível em: T-008-16 Corte Constitucional de Colombia. Acesso em: 05 mai. 2021. Interessante é o voto apartado do Magistrado Luis Ernesto Vargas da Silva, ao apontar que o problema da acessibilidade (o objeto do processo era o transporte escolar para alunos da zona rural) foi resolvido apenas para os requerentes, e não de forma estrutural.

[4] SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Suspensão de Tutela Antecipada n.241-7/RJ. Rel.Min. Gilmar Mendes. J em 10 out. 2008. Disponível em: STA 241 – ensino fundamental – Rio Janeiro (stf.jus.br). Acesso em: 05 mai. 2021.

[5] AFONSO DA SILVA, Virgílio. Direitos Fundamentais: conteúdo essencial, restrições e eficácia. 2 Ed. São Paulo: Malheiros, 2011.p.77-78.

[6] ALEXY, Robert. Constitucionalismo discursivo. 3 Ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado editora, 2011.p.48.

[7] BRASIL. Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira. Relatório do 3° Ciclo de Monitoramento das Metas do Plano Nacional de Educação 2020. Brasília, 2020. Disponível em: 4259eed4-ce87-46c7-b5bb-a9e09dee5abb (inep.gov.br). Acesso em: 08 mai.2021.

[8] TODOS PELA EDUCAÇÃO. Execução Orçamentária do Ministério da Educação (MEC) – 6° Relatório Bimestral. Disponível em:  6°-Relatorio-Bimestral-da-Execucao-Orcamentaria-do-MEC.pdf (todospelaeducacao.org.br). Acesso em 10 mai. 2021.

[9] CONGRESSO NACIONAL. Nota Informativa Conjunta PLOA 2021 – Vetos ao Projeto de Lei Orçamentária para 2021. Brasília, 2021. Disponível em: nota-informativa-conjunta-ploa-2021-vetos-ao-projeto-de-lei-orcamentaria-para-2021 (senado.leg.br). Acesso em: 10 mai. 2021.

[10] PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA. Ofício Nº 143/2021/SG/PR/SG/PR. Disponível em: Mensagem nº (senado.leg.br). Acesso em: 10 mai. 2021.

[11] SENADO FEDERAL. Instituição Fiscal Independente. Relatório de Acompanhamento Fiscal n. 51. Brasília, 19 abr. 2021. Disponível em: RAF51_ABR2021.pdf (senado.leg.br). Acesso em: 12 mai.2021.