Segurança jurídica é um conceito que pode admitir vários sentidos. Mas é comum, no entanto, que esteja atrelado à concepção do próprio Direito, como alerta o jurista espanhol Eduardo Garcia de Enterría[1], ao afirmar que a segurança jurídica é um dos elementos constitutivos essenciais do ordenamento jurídico.

A segurança jurídica parte da premissa de que, por mais que a vida seja essencialmente mutável, mostra-se fundamental que, no tocante à ordem jurídica e aos direitos individuais, “uma parte do hoje seja igual ao ontem ou uma fração do amanhã seja igual ao hoje”, havendo sempre parcela do velho no novo, como nos ensina Almiro de Couto e Silva[2].

Por isso a relevância do princípio da segurança jurídica, posto que relacionado com a busca de coerência, previsibilidade e confiabilidade ao conjunto de normas jurídicas, valores estes intrinsecamente ligados à própria concepção de Estado de Direito. Para Humberto Ávila, em sua destacada obra Teoria da Segurança Jurídica, “o princípio da segurança jurídica visa garantir racionalidade e efetividade ao Direito como um todo.”[3].

E são inúmeros os precedentes do Supremo Tribunal Federal que agasalham, de longa data, o princípio da segurança jurídica como intrínseco ao sistema constitucional, assim como seus institutos da coisa julgada, do direito adquirido, do ato jurídico perfeito, da prescrição, da decadência, da irretroatividade da lei e da modulação dos efeitos da decisão judicial. A própria Constituição (preâmbulo, art. 5º, XXXVI e 103-A) e a legislação nacional consagram o princípio da segurança jurídica (Leis ns. 9.784/99; 9.868/99 e 9.882/99).

Diante desse contexto, a questão a ser posta é a seguinte: há segurança jurídica no país? Temos coerência, previsibilidade e confiabilidade nos atos administrativos e nas decisões emanadas dos Poderes da República? Essa reflexão é fundamental neste início de 2018!

Se é forçoso falar-se em inexistência de segurança jurídica no Brasil, mostra-se, no mínimo, incontestável que no país há uma “sensação de insegurança jurídica”. Esse sentimento é perceptível nos três Poderes da República. No Executivo, decorre especialmente da falta de melhor motivação e transparência dos atos administrativos, sendo incipiente a adoção de sistema de precedentes administrativos. No Legislativo, advém da elaboração de leis casuísticas, desconectadas do sistema normativo e não amplamente discutidas com a sociedade civil organizada. No Judiciário, ainda há carência de maior previsibilidade nas decisões judiciais, apesar do constante aperfeiçoamento do sistema de precedentes, e, em alguns casos, uso excessivo de princípios como fundamento único de decidir, afastando-se do texto da lei.

Talvez o exemplo mais atual e difundido pelos meios de comunicação diga respeito à (in)definição do Supremo Tribunal Federal sobre o momento processual adequado para o início do cumprimento da pena. Recém decidida a matéria pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal[4], alguns Ministros[5], em decisões monocráticas, passaram a negar a aplicação da jurisprudência então formada, sob alegação da necessidade de ser revista[6], em evidente e perigoso desrespeito ao princípio da segurança jurídica. Em suma, tal comportamento coloca em descrédito todo o sistema jurídico, especialmente quando vivenciado no âmbito da Corte Constitucional brasileira.

Outro exemplo emblemático pode muito bem ilustrar essa “sensação” de insegurança jurídica.

A Lei n. 12.846/2013, conhecida como Lei Anticorrupção Empresarial, trouxe profundas inovações no campo do Direito Administrativo. Algumas negativas, como a responsabilidade objetiva das pessoas jurídicas, muito criticada pela doutrina especializada[7]. Outras positivas, como a possibilidade das pessoas jurídicas celebrarem acordos de leniência com o poder público, espécie de delação premiada das pessoas jurídicas.

Entretanto, muitas dúvidas persistem em relação à aplicação da presente lei, como, por exemplo, a quem compete celebrar acordos de leniência no âmbito da União decorrentes de fraude à licitação? A Lei n. 12.846/2013 é claríssima em estabelecer o órgão responsável pela celebração de acordos dessa natureza: a Controladoria Geral da União[8]. Mas para parcela dos integrantes do Ministério Público Federal, além de compreenderem deter tal prerrogativa, defendem a incompetência da Controladoria Geral da União para tal fim. Há, obviamente, gigante insegurança jurídica no caso, cujo pano de fundo é a briga de egos entre os órgãos e as instituições públicas brasileiras.

Recentemente, o Tribunal Regional Federal da 4ª região houve por bem suspender o acordo de leniência celebrado pela Odebrecht, tornando indisponíveis novamente os bens da empresa, justamente pela ausência de participação da Controladoria Geral da União e da Advocacia-Geral da União quando da celebração do acordo com o parquet[9]. Sequer o Ministério Público do Estado de São Paulo reconheceu integralmente o acordo de leniência celebrado pela Odebrecht com o Ministério Público Federal[10]. De outro lado, o Ministério Público Federal não reconhece o acordo de leniência celebrado pela empresa UTC com a Controladoria Geral da União. O próprio Tribunal de Contas da União tem contribuído para a desordem da matéria, de modo que se tem instalado lamentável conflito entre os inúmeros órgãos de controle estatal, quando deveriam unir esforços na busca da ampla e efetiva repreensão à corrupção.

Todos os exemplos citados não permitem outra conclusão que não aquela no sentido de que, se é forçoso falar-se em inexistência de segurança jurídica, não restam dúvidas que vivemos tempos de grande fragilização da mesma, em que a lei posta é objeto de “contorcionismos interpretativos” para salvaguardar concepções pessoais; em que o ato de decidir, no campo administrativo e judicial, traveste por vezes posições arbitrárias; em que os princípios – especialmente aqueles ditos “valores morais” da sociedade – fundamentam qualquer decisão. Carlos Ari Sundfeld, em sua obra Direito Administrativo para Céticos, adverte: “(…) o uso retórico de princípios muito vagos vem sendo um elemento facilitador e legitimador da superficialidade e do voluntarismo”[11].

Nesse contexto, valiosas as ações no sentido de propiciar novas medidas para alavancar o princípio da segurança jurídica no país, a exemplo da proposta de Projeto de Lei encaminhada pelo Senador Antônio Anastasia, de Minas Gerais, com o objetivo de introduzir normas jurídicas na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (Decreto-lei n. 4.657/1942), resgatando o princípio da segurança jurídica no campo do Direito Público. Do texto do Projeto de Lei n. 7.448/2017, destaca-se previsão no sentido de que as autoridades públicas devem atuar para aumentar a segurança jurídica na aplicação das normas, inclusive por meio de regulamentos, súmulas administrativas e respostas a consultas, com caráter vinculante em relação ao órgão ou entidade a que se destinam (art. 30).

Por isso, mostra-se importante a reflexão sobre o princípio da segurança jurídica. Quatro questões podem contribuir em muito para afastar essa sensação de insegurança jurídica:

A primeira, restabelecer-se adequados mecanismos de interpretação e aplicação do Direito, com melhor motivação das decisões administrativas e judiciais, afastando interpretações casuísticas do ordenamento jurídico. As decisões administrativas e judiciais devem ser coerentes com o sistema jurídico;

A segunda, primar pela estabilização dos precedentes judiciais e administrativos. Há que se ter, respeitadas as peculiaridades próprias de cada situação em concreto, previsibilidade nas decisões administrativas e judiciais;

A terceira, o legislador não deve provocar mudanças drásticas na legislação nacional, e quando assim for necessário, deve estabelecer mecanismos de transição e consolidação das relações já estabilizadas na sociedade. Isso com o objetivo de tornar o Direito confiável, isto é, capaz de inovar as relações jurídicas sem sobressaltos e atropelos;

A quarta, os órgãos de controle e fiscalização, incluindo o Ministério Público, devem buscar maior interação entre si, despindo-se de vaidades e da busca de centralização de poder, com o objetivo de alinhar entendimentos comuns e orientações que possam balizar os agentes públicos responsáveis pela implementação das políticas públicas.

Em Santa Catarina, experiências exitosas podem ser observadas no Poder Judiciário, Ministério Público e Tribunal de Contas do Estado. Mas é preciso avançar!

A mitigação da segurança jurídica enseja prejuízos de toda a ordem à sociedade, a exemplo de preços elevados nos bens, obras e serviços contratados pelo Poder Púbico e do uso excessivo de medidas administrativas e judiciais. Afinal, a insegurança jurídica fomenta o litígio, e tudo isso gera custo ao país. Fica a reflexão para esse início de 2018!

Marcos Fey Probst é advogado, doutorando em Direito pela Universidade Federal de Santa Catarina e sócio da Fey Probst e Brustolin Advocacia.

 

[1] El principio de proteccíon de la confianza legítima como supuesto titulo justificativo de la responsabilidade patrimonial del Estado legislador. Revista de Administracíon Pública – RAP, 2002, n. 159, p. 176-177.
[2] COUTO E SILVA, Almiro (Prefácio); VALIM, Rafael; et al (Coord). Tratado sobre o Princípio da Segurança Jurídica no Direito Administrativo. Belo Horizonte: Fórum, 2013. p. 21.
[3] Teoria da Segurança Jurídica. 4ª ed. São Paulo: Malheiros, 2016. p. 274.
[4] Vide HC n. 126.292/SP, Relator Min. TEORI ZAVASCKI, julgado em 17/2/2016.
[5] A exemplo dos Ministros Celso de Melo (Recurso Ordinário em Habeas Corpus n. 129.663) e Gilmar Mendes (Medida Cautelar no Habeas Corpus n. 146.815).
[6] O art. 5º, inciso LVII da Constituição é perfeitamente claro: “ninguém será considerado culpado até o trânsito em julgado de sentença penal condenatória”. Enquanto vigente este dispositivo (art. 5º, LVII da CF), a antecipação do cumprimento de pena é medida contrária à ordem constitucional. Portanto, a decisão adotada pelo colegiado do STF em fevereiro de 2016, parece-nos equivocada, o que não afasta o argumento central aqui defendido, no sentido da necessidade de respeito às decisões judiciais (certas ou erradas), evitando-se sobressaltos interpretativos a todo o momento.
[7] A exemplo da realizada por Guilherme Nucci (in Corrupção e Anticorrupção. Rio de Janeiro: Forense, 2015. p. 98).
[8] Art. 16, § 10.  A Controladoria-Geral da União – CGU é o órgão competente para celebrar os acordos de leniência no âmbito do Poder Executivo federal, bem como no caso de atos lesivos praticados contra a administração pública estrangeira.
[9] Disponível em: <http://www1.folha.uol.com.br/poder/2017/08/1912344-trf-4-ve-vicio-em-acordo-de-leniencia-entre-ministerio-publico-e-odebrecht.shtml>; e <https://www.conjur.com.br/2017-ago-24/leia-votos-trf-incompetencia-mpf-leniencia>
[10] Disponível em: <https://g1.globo.com/sao-paulo/noticia/mp-rejeita-acordo-de-leniencia-feito-na-lava-jato-sobre-propina-de-obras-em-sp.ghtml>
[11] in Direito Administrativo para céticos. São Paulo: Malheiros, 2013. p. 80.